2014年12月31日财政部对外正式发布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《磋商办法》），旨在深化政府采购制度改革。引人关注的是，此次财政部首次创新性采用了竞争性磋商采购方式，核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，倡导“物有所值”的价值目标。笔者从竞争性磋商采购方式的产生、传统采购内容介绍、竞争性磋商内容介绍、竞争性磋商与传统采购方式比较阐述竞争性磋商采购方式的特点、优势。

关键词： PPP项目、竞争性磋商

一、政策背景及理论依据
     党的十八大三中全会以来，针对多年来我国存在地方政府债务过大、财政金融风险过高而长期以来我国公共产品和公共服务供给不足的问题，国务院出台了相关文件，鼓励政府与社会资本合作模式(PPP)和推广政府购买服务方式，以进一步转变政府职能、释放市场活力。
     为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作（PPP）模式等工作需要，根据《中华人民共和国政府采购法》和有关法律法规，财政部制定了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》。竞争性磋商方式是国家财政部新创设的、专门适用于政府购买服务、PPP项目的政府采购方式。

二、PPP项目概述
1什么是PPP模式？
PPP模式也称PPP融资，或者PPP。随着项目融资的发展，有一个词PPP(Public-PrivatePartnership，公私合伙或合营，又称公私协力)开始出现并越来越流行，特别是在欧洲。该词最早由英国政府于1982年提出，是指政府与私营商签订长期协议，授权私营商代替政府建设、运营或管理公共基础设施并向公众提供公共服务。

2PPP项目优势
PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势,即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起。PPP模式的优点如下：
（1）消除费用的超支。研究表明，与传统的融资模式相比，PPP项目平均为政府部门节约17%的费用，并且建设工期都能按时完成。
（2）有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
（3）促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。
（4）风险分配合理。与BOT等模式不同,PPP在项目初期就可以实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理,减少了承建商与投资商风险。
（5）应用范围广泛，该模式突破了引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限制，可适用于城市供热等各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院、学校等。

三、现行国家采购法规目录
现行采购程序的法律规范主要包括：2000年全国人大常委会《中华人民共和国招标投标法》；2003年全国人大常委会《中华人民共和国政府采购法》；2004年财政部《政府采购货物和服务招标投标管理办法》；2012年国务院《中华人民共和国招标投标法实施条例》；2014年国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》；2014年财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知（试行）》、《关于印发政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法的通知》；2015年国务院《中华人民共和国政府采购法实施条例》、财政部《关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》。

四、传统采购方式概述
根据《政府采购法》《招标投标法》的规定，政府采购采用以下方式：
（一）公开招标；
（二）邀请招标；
（三）竞争性谈判；
（四）单一来源采购；
（五）询价；
（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
1、公开招标，是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或者其他组织投标。招标人采用公开招标方式的，应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布。招标公告应当载明招标人的名称和地址、招标项目的性质、数量、实施地点和时间以及获取招标文件的办法等事项。

2、邀请招标，是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或者其他组织投标。符合条件：
①具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
②采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的货物或者服务，可以采用邀请招标方式采购。 
招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。
3、竞争性谈判，符合条件：
①招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
②技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
③采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；
④不能事先计算出价格总额的货物或者服务，可以采用竞争性谈判方式采购。 
4、单一来源采购，符合条件：
①只能从唯一供应商处采购的；
②发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
③必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的货物或者服务，可以采用单一来源方式采购。 
5、询价方式，采购人向有关供应商发出询价通知书让其报价，然后在报价的基础上进行比较并确定最优供应商的一种采购方式，也就是我们通常所说的货比三家。
询价方式是一种相对简单而又快速的采购方式。其主要适用于采购的货物规格、标准统一、货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，它既能满足采购单位的一些数量不多、金额较小、时间要求紧的采购需求，同时也能有效地节约采购过程的成本，对于一些采购规模不大、采购任务相对较少、招标方式难以实施的贫困地区和中小城市的集中采购机构来说，是一种较为常用的政府采购方式。 

五、竞争性磋商采购方式
当前，无论是新型城镇化建设还是特色小镇建设，均面临农村宅基地使用问题。对不同操作模式的农村宅基地使用采用不同的方式。随着政府购买服务的需要，以及PPP项目的发展，财政部2014年12月31日出台了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》财库〔2014〕214号文件专门针对竞争性磋商采购方式进行规定。
竞争性磋商采购方式，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组（以下简称磋商小组）与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。

明确规定符合下列五种情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：
（一）政府购买服务项目；
（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
（三）因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；
（四）市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；
（五）按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
竞争性磋商采购方式流程图：竞争性磋商采购方式在政府购买服务、PPP项目、科技创新扶持、技术复杂的专用设备等项目采购中将具有较高的可操作性和适用性。

六、竞争性磋商采购与传统采购方式的共同点
适用范围均属于国家采购事项，各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。统一由政府采购部门依据国家法律、法规向社会采购。竞争性磋商方式是国家财政部新创设的、专门适用于政府购买服务、PPP项目的政府采购方式。
 

七、竞争性磋商采购与传统采购方式不同点
第一，采购侧重领域不同。竞争性磋商侧重于“政府购买服务项目”，采用“先明确采购需求、后竞争报价”，更多体现“物有所值”价值目标。而传统采购方式侧重于“采购限额标准以上的货物、工程”，更多体现“价廉物美”价值目标。 
第二，对采购标的质、量、价要求不同。竞争性磋商采购主要用于PPP项目中政府购买服务，而PPP项目中政府只能提出服务结果、目标，而对于服务过程、服务方式、服务质量评价还无法确定的。而传统非招标采购方式的“竞争性谈判”“单一来源采购”、“询价”都要以对采购标的的质、量、价在采购活动实施之前基本确定数字。
第三，适用范围不同。竞争性磋商采购增加了
①关于因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额。
②关于“市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目”的采用竞争性磋商方式采购。而传统的采购办法无法完成上述项目的采购工作。
第四，考核方式不同。竞争性磋商采购程序、供应商来源方式、磋商或谈判公告要求、响应文件要求、磋商或谈判小组组成等方面的与传统竞争性谈判要求基本一致；但在“竞争报价”阶段，竞争性磋商采用了类似公开招标的“综合评分法”，区别于传统的竞争性谈判的“最低价成交”。目的为了在需求完整、明确的基础上实现合理报价和公平交易，并避免竞争性谈判最低价成交可能导致的恶性竞争，将政府采购制度功能聚焦到“物有所值”的价值目标上来，达到“质量、价格、效率”的统一。
总之，竞争性磋商采购方式是对传统采购方式的有力补充，避免了PPP项目无人投标的尴尬和恶性竞争的风险，更好体现“物有所值”的价值。国家根据政府购买服务提出，适应当前PPP项目合作的采购模式。从采购制度上解决了合法性问题，为PPP项目的推进完善了制度。